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统计执法检查基本业务知识(二)
发布时间:2013-04-18 21:44 字体:【


 第二部分 处理统计违法案件

  一、统计法律义务与责任
  (一)统计法律体系
  统计法是调整统计关系的各种法律规范的总称,它是若干个不同等级、不同效力的统计方面的法律规范的统称。可以把统计法划分为统计法律、统计行政法规、地方统计法规和统计规章四类:
  统计法律在统计法体系中具有最高的法律效力。它是制定统计行政法规、地方统计法规和统计规章的依据和基础。我国目前唯一的一部统计法律,是1983年12月8日第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过、1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修正的《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)。
  统计行政法规,是指由国务院制定或批准的有关统计行政管理及统计活动的行为规范。经国务院于1987年1月19日批准,由国家统计局于2月15日发布的《中华人民共和国统计法实施细则》(以下简称《实施细则》)就是一部统计行政法规。2005年12月26日经国务院批准修订,2006年2月1日重新发布。
  地方统计法规,是有立法权的地方人民代表大会及其常委会制定和发布的,并于本地方实施的统计行为规范。《湖南省统计管理条例》是我省的地方统计法规。
   统计行政规章,可分为两类:一类是部门统计行政规章,即由国务院各部门所制定的统计行政规章;第二类是地方统计行政规章,即由各省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市的人民政府所制定的统计行政规章。
  (二)统计法对统计活动的主要规范
  1.对统计调查者组织统计工作的主要规范。
  《统计法》第八条规定:统计机构和统计人员实行工作责任制,依照本法和统计制度的规定,如实提供统计资料,准确及时完成统计工作任务,保守国家秘密。
  《统计法》第九条规定: 统计调查必须按照经过批准的计划进行。统计调查计划按照统计调查项目编制。
  国家统计调查项目,由国家统计局拟订,或者由国家统计局和国务院有关部门共同拟订,报国务院审批。
  部门统计调查项目,调查对象属于本部门管辖系统内的,由该部门拟订,报国家统计局或者同级地方人民政府统计机构备案;调查对象超出本部门管辖系统的,由该部门拟订,报国家统计局或者同级地方人民政府统计机构审批,其中重要的,报国务院或者同级地方人民政府审批。
  地方统计调查项目,由县级以上地方各级人民政府统计机构拟订,或者由县级以上地方各级人民政府统计机构和有关部门共同拟订,报同级地方人民政府审批。 
  《实施细则》第九条规定:县级以上各级人民政府的综合协调部门需要的统计资料,应当从本级人民政府统计机构和有关部门搜集;确实需要直接进行统计调查的,应当编制统计调查计划和统计调查方案,依照《统计法》和本细则的有关规定,经批准后实施。
  县级以上各级人民政府有关部门组织实施的部门统计调查,应当及时向本级人民政府统计机构报送基本统计资料或者综合统计资料。
  国家统计局和县级以上地方各级人民政府统计机构,应当定期、无偿地向本级人民政府部门提供有关综合统计资料。
   《实施细则》 第十三条规定: 按照规定程序批准的统计调查表,必须在右上角标明表号、制表机关、批准或者备案机关、批准或者备案文号、有效期限。 对未标明前款所列内容或者超过有效期限的统计调查表,有关统计调查对象有权拒绝填报,统计机构有权废止。
  《统计法》第十条规定: 进行经常性抽样调查,应当在调查前查明基本统计单位及其分布情况,按照经批准的抽样调查方案,建立科学的抽样框。
  《统计法》第十四条规定:各地方、各部门、各单位公布统计资料,必须经本法第十三条规定的统计机构或者统计负责人核定,并依照国家规定的程序报请审批。
  《统计法》第十五条规定:属于国家秘密的统计资料,必须保密。属于私人、家庭的单项调查资料,非经本人同意,不得泄露。
   统计机构、统计人员对在调查中知悉的统计调查对象的商业秘密,负有保密义务。
  《实施细则》第二十条规定:国家建立健全统计资料定期公布制度。
  国家统计局统计调查取得的统计数据,由国家统计局公布。国务院有关部门统计调查取得的统计数据,由国务院有关部门公布;其中,与国家统计局统计调查取得的统计数据有重复、交叉的,应当在同国家统计局协商后,由国务院有关部门公布。国务院有关部门公布统计数据,应当自公布之日起10日内报国家统计局备案。
  县级以上地方各级人民政府统计机构和有关部门公布其统计调查取得的地方统计数据,比照前款规定执行。
  2.对统计调查对象从事统计活动的主要规范。
  《统计法》第三条规定:国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象,必须依照本法和国家规定,如实提供统计资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报,不得伪造、篡改。 
  基层群众性自治组织和公民有义务如实提供国家统计调查所需要的情况。
  《统计法》第七条规定:统计机构、统计人员对领导人强令或者授意篡改统计资料或者编造虚假数据的行为,应当拒绝、抵制,依照本法和统计制度如实报送统计资料,并对所报送的统计资料的真实性负责。
  《统计法》第十二条规定:对违反本法和国家规定编制发布的统计调查表,有关统计调查对象有权拒绝填报。
  《实施细则》第十四条规定:统计调查方案所规定的指标涵义、调查范围、计算方法、分类目录、调查表式、统计编码等,未经批准该统计调查方案的机关同意,任何单位或者个人不得修改。
  《实施细则》第十五条规定: 各地方、各部门、各单位应当健全统计资料的审核制度,保障统计资料的准确性和及时性。
  各部门、各企业事业组织提供的统计资料,由本部门、本单位领导人或者统计负责人审核、签署或者盖章后上报。有关财务统计资料由财务会计机构或者会计人员提供,并经财务会计负责人审核、签署或者盖章。县级以上各级人民政府统计机构和乡、镇统计员提供的统计资料,由本级人民政府统计机构负责人或者乡、镇统计员审核、签署或者盖章后上报。
  《统计法》第十九条规定:企业事业组织应当设置原始统计记录、统计台帐,建立健全统计资料的审核、交接和档案等管理制度。
  《实施细则》第十九条规定:各地方、各部门、各单位必须建立统计资料档案制度。统计资料档案的保管、调用和移交,应当遵守国家有关档案管理的规定。
  《实施细则》第二十六条规定:企业事业组织的统计机构或者统计负责人执行本单位综合统计的职能,履行下列职责:
  管理本单位的统计调查表和基本统计资料;
  会同本单位有关职能机构完善计量、检测制度,建立健全原始记录、统计台账和核算制度。
  《统计法》第二十四条规定:统计人员应当坚持实事求是,恪守职业道德,具备执行统计任务所需要的专业知识。统计机构应当加强对统计人员的专业培训,组织专业学习。
  3.对领导人领导和监督统计活动的主要规范。
  《统计法》第七条规定:各地方、各部门、各单位的领导人对统计机构和统计人员依照本法和统计制度提供的统计资料,不得自行修改;如果发现数据计算或者来源有错误,应当提出,由统计机构、统计人员和有关人员核实订正。
  各地方、各部门、各单位的领导人不得强令或者授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据。
  统计机构、统计人员依法履行职责受法律保护。任何地方、部门、单位的领导人不得对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复。
  《实施细则》第十六条规定: 各级领导机关制定政策、计划,检查政策、计划执行情况,考核经济效益、社会效益和工作成绩,进行奖励和惩罚等,需要使用统计资料的,必须依照《统计法》第十三条的规定,以统计机构或者统计负责人签署或者盖章的统计资料为准。
  二、统计违法行为的种类和特征
  1、统计违法行为。
  统计违法行为是指行为人(包括公民、法人和其他组织)在统计活动中违反统计法律法规及统计制度,对统计法所保护的社会关系形成侵害的行为。 
   2、统计违法行为的种类及判定。
  应当说凡是违反统计法律法规乃至规章规定的行为都是统计违法行为,这里仅是从可以追究其法律责任这一角度讲的统计违法行为,像未依法设置独立的统计机构和配置必须的统计人员、干预统计人员独立行使三权、迟报等不包括在内。
  这个范畴的统计违法行为,《统计法》第二十六至第三十一条,包括可以采取行政处罚和行政处理追究责任的统计违法行为共列13种,即:领导自行强令、授意篡改、打击报复、统计人员不抵制或参与篡改、虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报、窃密、利用统计欺诈、泄密、擅发报表;《实施细则》第三十二条增列了两种较重的统计违法行为,即:拒绝提供情况或提供虚假情况(与条例第九条第二项一致)、暴力或威胁阻挠、抗拒统计检查;《统计执法检查规定》第二十三条第一至第十一项列出14种,其中,增加了"非法进行涉外社会调查",国家统计局规章《国家统计调查证管理办法》增加了"不依法使用国家统计调查证",所以合并起来,应有16种统计违法行为。但常见的或通过执法检查经常发现和查处的主要有:⑴虚报、⑵瞒报、⑶伪造、⑷篡改、⑸上报不符合实际的统计资料、⑹拒报、⑺屡次迟报、⑻拒不办理统计登记、⑼拒绝、干扰统计检查、⑽逾期不参加岗位培训、⑾擅发报表、⑿统计人员不抵制参与篡改、⒀领导人自行、强令、授意篡改等13种行为: 
  ⑴虚报统计资料。是指行为人(具有报送统计资料义务的公民、法人和其他组织)违反统计法律和统计制度的规定,高于实际统计数据报送统计资料的行为。虚报统计资料具有三个特征:一是当事人的行为必须违反了统计法律法规和统计制度的规定;二是当事人主观上必须有过错,即有虚报统计数据的故意或过失;三是必须有高于实际统计数据上报统计资料的行为。认定虚报行为,特别要注意以下几个要点:①统计资料必须是已经上报的;②明知统计制度规定的统计范围、统计口径、计算方法,而违反规定统计的;③当事人虽然不是故意,但过失导致也认定为虚报;④高于实际。如果检查中无法统计计算出真实数据,可以以询问、核算、估算、推算出上报数据的不真实,与统计事物、现象的真实可能性结果存在谬误或矛盾进行认定。 
  ⑵瞒报统计资料。是指行为人违反统计法律法规和统计制度的规定,低于实际统计数据报送统计资料的行为。瞒报统计资料也具有三个特征:一是当事人的行为必须违反统计法律法规和统计制度的规定;二是当事人主观上必须有过错,即有瞒报统计数据的故意或过失;三是必须有低于实际数据上报统计资料的行为。认定瞒报行为,特别要注意以下几个要点:①统计资料必须是已经上报的;②明知统计制度规定的统计范围、统计口径、统计项目、计算方法,而违反规定统计的,个别统计指标存在实际统计结果而未填报的也可以认定为瞒报;③当事人虽不是故意,但过失导致也认定为瞒报;④低于实际。如果检查中无法统计计算出真实数据,可以以询问、核算、估算、推算出上报数据的不真实,与统计事物、现象的真实可能性结果存在谬误或矛盾进行认定。 
  ⑶伪造统计资料。是指行为人没有客观事实根据,主观地编造虚假统计数据或者统计资料并报送的行为。伪造统计资料的行为,其最基本的特征是凭空捏造,无中生有。在实践中,一般不管统计调查对象伪造的结果如何,只要其无原始记录、统计台帐和其它相关的凭证,不能对统计数据的出处作出合理的解释,或者虽然有原始记录、统计台帐,但不按原始记录、统计台帐进行汇总的数字填报,即可认定为伪造统计资料的统计违法行为。 
  ⑷篡改统计资料。是指行为人利用某种职务上或工作上的便利条件,擅自修改真实的统计资料并报送的行为。被篡改的统计资料,既可以是汇总资料,也可以是原始资料(包括原始记录、统计台帐及其他相关的凭证);既可以是经过加工整理的资料,也可以是未经加工的资料。篡改统计资料行为的基本特征是在现有的统计资料的基础上进行非法修改,它与主观编造虚假统计数据或者统计资料为基本特征的伪造资料行为有明显的区别。 
  ⑸上报不符合实际的统计资料。是指在无法核实查找到真实准确的统计数据情况下,却可以证实所报数字不存在、不真实,不成立,就可认定其为不符合实际,而不必判定其是虚报还是瞒报。
  ⑹ 拒报统计资料。是指行为人违反统计法律法规和统计制度的规定,明确表示不履行提供统计资料义务的行为。根据国家统计局有关文件的解释,拒报统计资料共包括下列四种情况:①明确表示不履行提供统计资料的义务并拒绝报送统计资料的;②被检查单位的领导人及有关责任人员不按期据实答复《统计检查查询书》的;③经《统计报表催报单》催报,仍不在限定期限内报送统计资料的;④具有上报统计资料义务的单位和个人,拒绝在统计主管部门规定的期限内领取国家依法制发的报表也不参加年报会议的。 
  ⑺ 屡次迟报统计资料。是指行为人违反统计法律法规和统计制度的规定,在上一年度已有迟报记录,当年又迟报两次或者上一年度无迟报记录,当年迟报三次的违法行为。
  ⑻拒不办理统计登记。是指虽接到统计部门的书面通知,但无理由或虽有理由但未经统计部门同意,而不按要求办理统计登记。
  ⑼拒绝、干扰统计检查。是指以各种借口和不能成立的理由拒绝接受统计检查或致使统计检查不能正常进行。包括未按期据实答复统计检查查询。在接受统计检查时,拒绝提供情况、提供虚假情况或者转移、隐匿、毁弃原始统计记录、统计台账、统计报表以及与统计有关的其他资料,和使用暴力或者威胁的方法阻挠、抗拒统计检查,《实施细则》规定为情节较重的违法行为。
   ⑽逾期不参加岗位培训持证上岗。是指未按统计部门书面通知所规定的日期和要求参加岗位培训,办理持证上岗。
  ⑾国家机关未报经审查或者备案,擅自制发统计调查表。 《统计法》已对统计调查作了明确规范,国家机关凡违反统计法律规定,未报经审查或者备案,为擅自制发统计调查表的违法行为。
  ⑿统计人员对篡改统计资料弄虚作假行为不予拒绝、抵制,参与篡改统计资料弄虚作假。
  ⒀领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料、编造虚假数据。 
  其他7种很少发生,包括;利用统计调查窃取国家秘密或者违反《统计法》有关保密规定;利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动;统计机构、统计人员违反《统计法》规定,泄露私人、家庭的单项调查资料或者统计调查对象的商业秘密,造成损害;地方、部门、单位的领导人对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复;非法进行涉外社会调查;不依法使用国家统计调查证;统计执法检查人员执法违法。 
   三、对统计违法行为追究法律责任的方式 
  1统计法律责任。是指行为人对其违反统计法律规范的行为所应承担的惩罚性法律后果。其特点是:
  ①统计法律责任的承担者必须是具有统计违法行为的公民、法人和其他组织;
  ②统计法律责任的内容是由统计法律、法规明确规定的;
  ③统计法律责任的认定和追究必须由法律授权的国家专门机关通过法定程序来进行;
  ④统计法律责任具有国家强制性。 
  根据统计法律、法规的规定,统计法律责任一般可以分为行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任三种。
  2.追究统计行政法律责任的方式。
  可分统计行政处罚、行政处理两种方式: 
  (1)统计行政处罚。 是指各级统计行政机关依法对违反统计法律规范的行为给予的处罚。我国统计行政处罚的种类包括:
  ①警告。属申诫罚。指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理法律规范的行为的遣责和警示,其目的是通过对违法行为人一种精神上的惩诫,以申明其有违法行为,并使其以后不再违法,否则就要受到更严厉的处罚。警告既适用于公民,也适用于法人和其他组织。 
  ②罚款(属于财产罚的一种)。是指行政机关强迫违法行为人缴纳一定数额的货币,从而依法损害或者剥夺行为人某些财产权的一种处罚。罚款就是依法对行为人财产权的剥夺,不管行为是否侵犯了他人的财产权利,只要违反了法律、法规,危害了行政管理秩序,就可以依法予以罚款。 
  作为行政处罚的罚款,不同于罚金。罚金是刑罚中的一种附加刑,适用的对象只能是触犯刑律构成犯罪的个人或者组织,适用罚金的机关只能是人民法院。 
  《统计法》第二十七条第二款规定,对有虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报统计资料行为之一的企业事业组织或者个体工商户,可以由县级以上人民政府统计机构处以罚款。
  ③没收违法所得(属财产罚的一种)。是指行政机关依法将行为人通过违法行为获取的财产收归国有的处罚形式。违法所得,是违法行为人通过违法手段获取的财产。对违法所得的没收,本质上是一种追缴,而不是违法行为人因实施违法行为所付出的代价。《统计法》第二十九条第二款规定:对利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的任何组织和个人,由县级以上人民政府统计机构责令改正,没收违法所得,可以处以罚款。《实施细则》第三十四条细化为:可以处违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的,可以处3万元以下罚款。
  ④暂扣或者吊销调查证执法证。
  常用的统计行政处罚种类是警告和罚款,且只适用于企业事业组织、个体工商户和利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的任何组织和个人,而且《统计法》规定了必对其警告、并可以罚款,含义是不能只罚款不警告,但实践中也可在处罚决定、文书中同时写明。
  (2)行政处理。是行政机关对本机关违法的工作人员,或行政监察机关对行政系统的机关内部的工作人员采取行政管理措施施行的制裁。包括通报批评、行政处分、取消荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务。
   ①通报批评。它是《统计法》所规定的追究统计行政法律责任的一种方式。《统计法》第二十六条第一款、第三款,第二十七条第一款,第三十一条分别对9种违法行为规定了应当给予通报批评,包括:虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报统计资料的行为;地方、部门、单位的领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的行为;统计人员参与篡改统计资料、编造虚假数据的行为和国家机关擅自制发统计调查表的行为。《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定是不包括通报批评的。因为人们通常都把通报批评和警告作为申诫罚的两种形式,所以,我们也常把通报批评处理的案件列入行政处罚案件之中。通报批评与警告在性质、目的上没有太大区别,只是形式和适用的对象不一样。警告通常是仅限于直接适用于行为人,而通报批评适用的对象则较为广泛,不仅限于包括行为人,还包括有关的公民、法人和其他组织。通报批评可以以查办的统计部门做出,也可责成违法当事人所在地统计局或人民政府做出。
  ②行政处分。《统计法》规定可以做出行政处分是针对以下几种统计违法行为的:一是地方、部门、单位的领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的行为;二是地方、部门、单位的领导人对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复的行为;三是统计人员参与篡改统计资料、编造虚假数据的行为;四是统计机构、统计人员违反《统计法》有关保密规定的行为;五是虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报的统计违法行为之一,情节较重的。
  《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行条例》规定行政处分分为八种:警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看和开除。《国家公务员暂行条例》规定由行政监察机关行使的行政处分分为六种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。行政处分的主要特征:一是行政处分的适用对象只能是国家工作人员,包括立法机关、司法机关、行政机关的工作人员以及其他国家机关、企事业组织和社会团体中属于国家行政编制的工作人员。二是行政处分的适用一般以上下级的隶属关系为前提,但根据《行政监察条例》的规定,监察机关对国家各类公务员的违法或失职行为,可以直接给予撤职以下的行政处分,这种行政处分权就不是以干部管理权限和隶属关系为前提了。属于本部门的统计人员可以由统计部门直接作出行政处分,不属于本部门的统计人员或领导人的行政处分,可建议其人事主管部门或当地的纪律监察部门作出。
  ③ 取消荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务。《统计法》第二十八条规定:违反本法规定,篡改统计资料、编造虚假数据,骗取荣誉称号、物质奖励或者晋升职务的,由做出有关决定的机关或者其上级机关、监察机关取消其荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务。根据本条的规定,这一统计违法行为的主体,既包括个人,也包括部门和单位。对于个人因篡改统计资料、编造虚假数据而晋升的职务,必须撤销;对骗取的荣誉称号必须取消;对获取的物质奖励必须予以追缴。同时,对于部门、单位因在统计工作中弄虚作假,依靠篡改统计资料、编造虚假数据骗取奖励,也必须追缴和收回,已分配于个人的,应当退还。需要说明的是,行使取消荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升职务这种权力的主体,并不是各级统计行政机关,而是做出授予荣誉称号、给予物质奖励和予以晋升职务的机关或者其上级机关、监察机关。其中,对于骗取晋升职务的,还可以按照选举、任免、聘任权限的不同,分别由选举产生该违法当事人的机关和任命、聘任该违法当事人的机关、部门依法予以处理。各级统计行政主管部门只有取消荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务的建议权,而没有直接处理权。

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